行政强制执行案例

2003年5月，我区在泰山片区高新区扩园建设中，有1户居民无正当理由，拒不拆迁其在该片区的居住房，区国土局、拆迁办等部门经过数十次协调均无法解决，致使该片区建设拖延较长时间无法进行，这不仅给建设单位造成巨大经济损失，而且直接影响到周围多户居民的正常拆迁。区政府以申请法院执行为原则，区有关行政部门执行为补充，运用国务院《城市房屋拆迁管理条例》赋予县级以上人民政府的行政强制执行权，通过大量调查研究，在反复教育无效的情况下，对这一“钉子户”，依法作出了行政强制执行决定，在有关部门的共同配合下，半天内执行完毕。其余居民受到很大震动，在接到区政府限期拆迁决定书后，如期搬迁，使一场拖了半年多未能解决的问题，终于在法律面前迎刃而解。政府依法作出的决定得到了贯彻执行，严格依法行政得到了体现。

由此，我想到，随着城市建设步伐的加快和社会公益事业发展的需要，每年都要进行大量的房屋拆迁工作。实践中，要真正做到严格执法、依法行政，还必须把握好以下几点：

统一思想、形成共识是做好依法行政的前提。随着社会主义法制的不断健全，政府的各项工作将逐步纳入法制的轨道，行政执法将成为各级政府及其所属部门的主要职责之一，依法行政水平的高低将直接关系到政府的权威和形象。当前，影响依法行政进程的突出问题，是有法不依，执法不严，违法不究。因此，各级政府及其所属部门应始终把解决执法中的疑难杂症作为依法行政的切入点，一抓到底，紧抓不怠。把思想统一到严格执法、依法行政是事关经济、社会各项事业发展的认识上来。

加强领导、明确责任是做好依法行政的基础。依法行政，责任在政府，关键在领导。为加强领导，政府应成立行政执法工作领导小组，重大问题提交领导小组集体研究，依法决定，日常执法监查工作可由法制部门牵头。政府所属各部门也应成立领导小组，建立行政执法责任制，主要负责人均是行政执法责任制的第一责任人。如在城市拆迁过程中，遇到许多矛盾或问题，特别是组织强行拆除的时候，适时召开有关部门领导会议，分析情况，研究措施，周密部署，不仅能强化执法责任制，同时也能促进执法部门依法行政。

【案情】

某镇有上村、下村两个相邻的村小组，镇上有一池塘位于两村小组中间。2014年6月20日，因上村小组村民邹某在该池塘填土动工，同下村小组发生权属争议，镇政府经调查后作出处理决定，确定该池塘为下村小组所有，并责令邹某在5日内将池塘恢复原状。镇政府在决定书中载明“如不服本决定，可在15日内向县人民政府申请复议，也可在30日内向法院提出诉讼。”邹某于2014年7月22日收到处理决定书之后，既没有申请行政复议，也没有提起行政诉讼，经镇政府催告后也仍为履行处理决定书中确定的义务。故镇政府于2014年12月1日向人民法院提出申请，要求强制执行其作出的处理决定。

【分歧】

本案有以下两种处理意见：

第一，对镇政府的强制执行申请应当不予受理，因为行政机关未正确告知当事人起诉期限，为保障当事人的诉权，行政机关应在2年起诉期限过后才能申请司法强制执行。

第二，应当依法受理镇政府的强制执行申请，本案中邹某在法律规定的期限内既未申请行政复议又未提起行政诉讼，符合人民法院受理行政机关强制执行申请的条件。

【评析】

笔者同意第二种意见，理由如下：

根据行政行为效力理论，行政决定一经作出，即具有公定力、确定力和执行力。执行力的体现就是《行政强制法》中规定的强制执行权和申请人民法院强制执行权。邹某在法定期限内，既没有申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政处理决定，依据《行政强制法》的规定，镇政府有权向人民法院申请强制执行。至于镇政府错误告知当事人起诉期限的，人民法院应当在受理后，听取各方当事人的意见，依法作出是否执行的裁定。

为监督行政机关依法行使职权，保障公民、法人和其他组织的合法权益不受侵害，行政机关作出处理决定时应当一并告知行政管理相对人不服行政决定时，正确的救济方式，即申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。如果行政机关没有告知的，依据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（以下简称《行政诉讼法解释》）第41条之规定，相对人可以在2年内提起行政诉讼。《行政诉讼法解释》中之所以确定2年的起诉期限，是为了保护那些权益受到行政机关的侵害但却不知道如何维护自己合法权利的当事人不至于“求告无门”。本案中，镇政府告知了邹某不服行政决定的救济方式和途径，只是告知起诉期限错误，邹某若是认为镇政府的行为侵犯了自己的合法权益，应当及时申请复议或者提起诉讼。邹某怠于行使诉权，导致超过起诉期限，应当承担相应的法律后果，行政决定的执行力应当得到实现。

至于本案中邹某提起行政诉讼的期限，应当按照《行政诉讼法》第39条规定的3个月计算，而非处理决定所述的30日；而如果行政机关告知当事人的起诉期限长于法律规定的起诉期限，基于信赖利益保护原则，应当按照行政机关告知的起诉期限计算。

综上，人民法院应当受理镇政府提出的强制执行申请并依法作出是否执行的裁定。

【案情简介】2012年2月20日，南通市通州区水政监察大队在巡查中发现有人在长江通州区五接镇段大李港口下游500米水域实施采砂吹填。经初步调查了解，采砂吹填行为是某施工队经营者王某所为，且无长江采砂许可证，有违反《长江河道采砂管理条例》第九条第一款之嫌。在多次教育、制止无效的情况下，依照《水行政处罚实施办法》第二十四条的规定，经报请局领导批准，于2012年3月5日决定立案查处。

经查，自2012年2月16日至3月13日，当事人在未取得长江采砂许可证的情况下，组织沪嘉“106”号（单船2台泥浆泵采砂动力为60马力）等采砂船三条擅自在长江通州区五接镇段大李港口下游500米水域实施采砂，约采砂6600立方米；2012年4月4日至5月23日，约采砂100000立方米。累计采砂约106600立方米。2012年7月15日，该局依照《长江河道采砂管理条例》第十八条第一款之规定，对当事人作出“责令停止违法行为，没收违法所得和非法采砂机具，并处壹拾伍万元罚款”的水行政处罚决定。当事人收到行政处罚决定书后，在法定期限内未申请行政复议和提起行政诉讼，也未履行行政处罚决定。经催告，当事人仍未履行行政处罚决定。该局于2012年11月23日依法向通州区人民法院申请强制执行，请求法院强制被申请人履行行政处罚决定，缴纳壹拾伍万元罚款及每日按罚款数额3％加处的罚款壹拾伍万元。法院受理了该局的强制执行申请，并以（2012）通非诉行审字第0798号裁定准予强制执行。2012年12月20日，当事人缴纳了壹拾伍万元罚款，加处的罚款法院仍在执行中。

【案件评析】长江对地方经济可待续发展和人民群众生产生活起到非常重要的作用，非法采砂严重威胁长江河势稳定和堤防安全，必须依法严厉打击。该案在水行政执法机关和相关单位的不懈努力下，非法采砂行为人停止了违法行为，并履行了处罚决定。主要有以下几方面的原因：

一是事实调查清楚，证据确凿充分。通过调查询问违法当事人、查看复制相关的营业证照、施工合同等、多次对违法现场进行调查勘验等方式对该非法采砂案进行调查，过程中取得的诸如调查（询问）笔录、勘验笔录、违法现场照片等证据形成了相应的证据链，从违法主体、违法时间、违法行为、危害后果等几方面最终锁定了当事人在未取得采砂许可证的情况下，非法组织采砂船采砂106600立方米的违法事实。

二是自由裁量得当，处罚公平公正。执法过程中，该局本着处罚和教育相结合的原则，多次对当事人进行相应的法制宣传和教育，在多次教育、制止无效的情况下，该局根据当事人的违法事实和违法情节，依照《长江河道采砂管理条例》的相关规定，参照《江苏省水行政处罚自由裁量权参照执行标准（试行）》的有关要求，经集体研究讨论，对违法当事人作出了相应的处罚决定，处罚轻重适当，结果公平公正。

三是执法程序合法，申请执行及时。从案件的初步调查、立案查处到最后作出行政处罚决定，该局多次邀请区法制办、区法院的负责人对该案进行指导把关。严格按照《行政处罚法》和《水行政处罚实施办法》的规定处理，在作出行政处罚决定后，该局多次告知当事人不履行处罚决定的后果，在多次催告无果的情况下，该局依照《中华人民行政强制法》第五十三条的规定申请人民法院强制执行。

该案最终虽得以较为顺利的解决，但仍有以下几方面的问题需引起水行政执法机关的重视：

一是充分认识强制措施在长江采砂管理中的重要性。《长江河道采砂管理条例》第十八条赋予了水行政执法机关一定条件下对非法采砂船舶的扣押权，2012年实施的《中华人民行政强制法》则进一步对扣押的程序作出了较为详细的规定。因此，当非法采砂行为人在经多次教育和制止无效的情况下，水行政执法机关还应当用足用好水法律法规赋予的扣押权，行使好该权力，有利于防止非法采砂造成的损害进一步扩大，国家利益以及非法采砂行为人自身的利益都能得到很好的维护；同时，给非法采砂行为人以有力震慑，弥补责令停止违法行为、责令整改等行政手段的不足，有利于维护水法律法规和水行政执法机关的权威，便于后续执法工作的顺利开展。

二、充分认识刑事手段在长江采砂管理中的迫切性。今年，江苏南通4名非法采砂行为人被人民法院以非法采矿罪定罪量刑，该案的宣判对推动以刑事司法手段打击非法采砂犯罪活动、有效保护长江水环境资源安全、建设法治长江具有重要的判例指导意义，也为水行政主管部门依法开展打击河道非法采砂行为提供了宝贵经验。因此，针对目前长江非法采砂违法成本低，仅凭单一的行政手段难以有效遏制的现状，水行政机关在今后的工作中除了用尽用足用好相应的行政手段，还应当加大与当地公、检、法等司法机关的沟通联系，对于调查中发现当事人的违法行为可能构成刑事犯罪的，应当及时按照相关的规定和程序将案件移送至相应的司法机关处理。通过多部门联动，行政手段和刑事手段并举，一定程度上能有效遏制长江非法采砂屡禁不止的问题。

三、充分认识完善相关法律法规的必要性。该案中王某迫于法院强制执行的压力缴纳了罚款，但以各种理由拒不缴纳加处罚款，由于法律规定不明确，导致人民法院对加处罚款执行不到位。这不仅有损于执法机关的威信，同时法律的严肃性受到削弱。只有完善法律，人民法院对行政处罚决定中的加处罚款予以执行，才能避免加处罚款成为新的“法律白条”，从而保障行政机关依法有效地行使职权，充分维护社会公共利益和法律的尊严。

案例实情：

2006年9月4日北京朝阳区水政监察大队接到群众举报，北京某某广告有限公司在北京市朝阳区坝河东直门闸下游右岸100米、距上开口3米处，未经水行政主管部门批准在河道管理范围内树立大型广告牌高25米。

接到举报后，朝阳区水务局水政大队立即赶到现场，经现场勘察情况属实。经局领导批准当日立案，经过《现场勘察笔录》、《现场检查笔录》、《询问笔录》、现场实景照片等调查取证工作，证据资料证明当事人树立广告牌未经水行政主管部门批准，属于未经水行政主管部门批准在河道管理范围内建设构筑物的违法行为。该行为违反了《中华人民共和国水法》第三十八条第一款的规定，依据《中华人民共和国水法》第六十五条第二款的规定，水行政主管部门依据职权，责令当事人停止违法行为，限期补办手续，当事人在规定的期限内没有办理相关手续。依照法律程序，北京市朝阳区水务局向当事人做出《责令限期拆除通知书》，责令当事人于2006年9月21日前自行拆除上述违法建筑物，恢复原状。逾期不拆除，不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位承担。当事人在规定的期限内没有自行拆除违法建筑物，恢复原状，2006年9月22日依法向当事人送达了《北京市朝阳区水务局强制拆除决定书》和《北京市朝阳区水务局行政强制执行费用告知书》，告知当事人将依照法律规定于2006年9月28日强制拆除违法构筑物，并要求当事人在2006年9月25日前将此次强制执行费用五万元送交朝阳区水务局，当事人没有依照告知履行缴纳强制执行费用。2006年9月28日朝阳区水务局组织人力、物力对违法广告牌强制拆除，强拆全过程从下午2：00开始直至深夜。

两点思考：

本案例中，通过水政工作人员的严格执法，加大了河道保护力度，但也突出了两个方面问题，一是对河道管理工作的全新要求；二是水行政机关强制执行费用问题。

但随着经济社会的发展，在河道管理工作中也出现了许多新的问题，一些单位为追求经济利益不顾水事管理秩序，在河道管理范围内私搭乱建，建设妨碍行洪影响河势稳定的建筑物、构筑物。这些现象要求对河道管理范围内违法建筑加大水政执法力度，把河道管理纳入法治轨道。现在《水法》和《防洪法》都赋予了河道管理新的责任，水行政机关也通过相应的行政许可审批工作把河道管理范围内特定活动内容明确下来，进一步明确河道管理的权责，使河道管理的法律地位得到确认，避免河道管理因法律缺陷而导致行政行为产生缺位，加强河道依法管理。本案中该广告有限公司违法在河道管理范围建设妨碍行洪的构筑物，违法了《水法》的相关规定，最终受到强制拆除的法律制裁。

另一方面我们应看到河道管理行政成本的问题，在本案中，当事人没有按照要求缴纳行政强制执行费用，无形中把执行费用转嫁给水行政机关，加重了水行政机关负担，这种情况不利于河道保护工作开展。在法律上行政强制执行的方式一般分为直接强制和间接强制两种。直接强制是在无法采取间接强制或者采取间接强制仍不能达到执行目的时，行政强制执行机关直接对行政管理相对人的人身或者财产采取强制手段，以达到与行政管理相对人履行义务相同的状态。间接强制是作出决定的行政机关为促使行政管理相对人履行义务或者达到与履行义务相同的状态所采取的手段。间接强制又分为两种：一是代执行，指由行政机关或者第三人代替行政管理相对人履行义务，代执行的费用由义务人承担，在我国法律上还没有明确的规定，但实践中已大量应用，最典型的强制拆迁。本案属于典型的代执行，法律上只做了执行费用的分担规定，但没有作出程序上如何执行的规定，程序上的空白造成执行费用无法追缴，这需要国家制定相关规定或在财政上增加执行费用预算，解决执行经费问题。

目前，河道管理工作还比较薄弱，要扭转这种局面，促进人水和谐，必须严格按照《水法》、《防洪法》、《河道管理条例》等法律法规的要求，加强队伍建设，加大执法力度，严格执法程序，严肃查处违法违规行为，强化河道保护，全面加强河道、水域、岸线的管理，维持河湖健康生命。