行政处罚经典案例

2005年12月，巴楚县夏玛勒胡杨林场根据当地政府发展林果业的总体指示精神，决定将该林场的林间空地和弃耕地用于发展林果业。林场编制出具体的《营造林规划项目》，报送巴楚县林业局审批，12月28日，巴楚县林业局作出“巴林字（2005）第9号”《关于对夏玛勒胡杨林场营造林规划项目的批复》。

批复认为，根据《森林法》等有关法律法规和公益林建设的有关要求及《喀什地区巴楚县重点公益林建设总体规划》，我局组织有关单位及专家进行了评审，认为该规划符合我县生态环境建设及公益林建设的要求，可以实施。 2006年年初，拿到“批复”的林场开始积极动员，对外宣传，热火朝天地招商引资。

2006年3月， 席永海等承包户从各自老家来到新疆，同林场签订《林场土地承包合同》，准备在祖国的边疆干出一番事业。按约定，林场将闲置的弃耕地、林间空地发包给席永海等逐步建成经济林，发展林果业，承包期为30年。

合同签订后，林场还根据《喀什地区巴楚县重点公益林建设总体规划》及《巴楚县人民政府关于进一步加强公益林保护与管理工作的实施意见》和席永海等签订了《夏玛勒林场经济林定植责任书》。

席永海等按照《林场土地承包合同》和《夏玛勒林场经济林定植责任书》的约定，在承包的林间空地、弃耕地、荒地上栽种红枣、核桃等经济林幼苗。同时，为了改变土壤结构，合理利用土地，根据林场的统一安排，席永海等在树苗之间暂时套种棉花。

然而，2008年中旬，席永海等人分别被新疆林业公安局以“涉嫌毁林擅自改变土地用途”为由传唤刑拘，最终在缴纳数额不等的巨额保证金后被取保候审。

当初发包林地的该林场场长李修伟，也被新疆自治区人民检察院根据最高人民检察院的指定侦查后，以滥用职权为由予以逮捕。

2008年11月17日至20日，席永海等20余承包户收到新疆林业厅和新疆林业公安局签发的《行政处罚决定书》和《暂收案款凭证》。行政处罚决定书中称，根据《森林法实施条例》第43条规定，不但对承包户处以罚款，还要求将非法开垦的林地恢复原状，原新疆森林公安局收取的保证金变成了“非法占用林地、改变林地用途案”的罚款。

据统计，新疆林业厅向20余承包户开出的罚单多则1700万，少则200万，累计达1.2亿，处罚金额之巨，堪称中国之最。

面对亿元“天价”行政处罚，席永海等承包户委托代表和律师联系，请求律师帮助“平反”。接受委托后，律师向乌鲁木齐市中院递交《行政起诉书》，要求依法撤销行政处罚。立案后，中央电视台对此案进行了专题介绍，以“合同迷局”为题详细披露了这起史无前例的“天价”行政处罚案。

一审判决

乌鲁木齐中院于2009年2月9日正式受理本案，同年3月30日进行了公开开庭审理。

原告认为，“天价”行政处罚应当依法撤销。理由：一、林场利用林间空地、弃耕地发展经济林已获得巴楚县林业局的书面同意，招商引资发展经济林是依县政府的统一部署所实施，不存在未经同意毁林占用林地的行为；二、原告使用林间空地、弃耕地发展经济林的依据是席永海等和林场签订的《林场土地承包合同》和《夏玛勒林场经济林定植责任书》，不存“擅自”的问题。如真应该处罚，也应当处罚作为“违法行为人”的林场；三、行政处罚程序违法，许多必经法定程序被逾越，其适用法律错误，本案原告没有实施毁林行为。

新疆林业厅当庭辩称，原告在国家重点公益林地进行毁林开垦，违反土地管理法规，改变被占用林地用途，造成林地原有植被毁坏。新疆林业厅依据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》的规定，对原告进行处罚。该行政处罚认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请法院驳回原告诉讼请求。

开庭后，新华网、人民网、网易、新浪网、《中国青年报》、《新疆都市报》等媒体纷纷以“全国金额最大的行政处罚案在乌鲁木齐中院开庭”等为题对此案进行了详细报道。

2009年10月15日，乌鲁木齐市中院作出一审判决。该院认为，《中华人民共和国森林法》第二十三条规定，禁止毁林开垦和毁林采砂、采石、采土以及其他毁林行为。《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条规定，未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。

原告在国家公益林区内开垦林地，毁损公益林，其行为违反法律法规的规定。新疆林业厅的处罚决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，处罚程序合法，应予维持。巴楚县林业局批复实施的《巴楚县夏玛勒胡杨林场营造林规划项目》具体实施的是营造林，原告实施了毁林开垦行为，与规划项目内容相悖。

被告提交的鉴定报告的内容符合《最高人民法院关于行政证据若干问题的规定》第十四条规定的行政程序采用的鉴定结论应当记载的主要事项，对鉴定结论予以确认，对原告主张鉴定结论不能作为定案依据的意见不予采纳。本院对原告的请求请求不予支持。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第一项之规定，判决如下：维持林业行政处罚决定，诉讼费由原告承担。

席永海等不服，当即向新疆高院提起上诉。

某医药公司于2010年3月4日，从省内另一医药公司购进标示为江西桔都药业有限公司生产、批准文号国药准字Z36020138、规格每支装2ml、产品批号091112的复方当归注射液1200盒，销售单价2元/盒，货值金额2400元。2010年4月20日经市药监局抽样检验，其可见异物项不符合规定（检验报告书编号：CDCY20100071），系劣药。经市药监局立案调查，截至调查日止，除市药监局监督抽样用去4盒外，该批药品还剩存265盒，销售931盒，违法所得1862元。在调查中查明，上述涉案药品系当事人从合法渠道购进的合法产品，但在进货验收过程中，当事人未按规定验明药品合格证明，且案发后不能提供该批复方当归注射液出厂检验报告书。

市药监局认为，某医药公司违法销售劣药复方当归注射液的行为，违反了《中华人民共和国药品管理法》第四十九条第一款、第三款第（六）项之规定，并且没有查验、留存该批复方当归注射液的出厂检验报告书，违反了《中华人民共和国药品管理法》第十七条的规定，因此该案不符合《中华人民共和国药品管理法实施条例》第八十一条规定的免责情形，应当适用《中华人民共和国药品管理法》第七十五条的规定予以追究。鉴于该批劣药不合格项目仅是可见异物一项，且在案发时尚未造成危害后果，根据《湖南省食品药品监督管理局行政处罚裁量权基准》第三条的规定，该案符合从轻处罚的情形，市药监局决定给予某医药公司如下处罚：1。没收剩存的该批药品265盒；2。没收违法所得1862元；3。处以药品货值金额一倍罚款，即罚款2400元。

【评案说法】

作为药品经营企业，应当严格遵守有关法律法规的规定。销售劣药的行为违反了《中华人民共和国药品管理法》（以下简称《药品管理法》）禁止性条款，对此类违法行为依法予以处罚无可争议。本案的焦点在是否适用《中华人民共和国药品管理法实施条例》（以下简称《实施条例》）第八十一条规定，对当事人免除没收劣药和没收违法所得之外的其他行政处罚。

《实施条例》第八十一条规定“药品经营企业、医疗机构未违反《药品管理法》和本条例的有关规定，并有充分证据证明其不知道所销售或者使用的药品是假药、劣药的，应当没收其销售或者使用的假药、劣药和违法所得；但是，可以免除其他行政处罚。”很明显，该条款中药品经营企业、医疗机构未违反《药品管理法》及其《实施条例》的强制性规定是前提，有充分证据证明其不知道所销售或者使用的药品是假劣药是条件，二者之间具有内在的统一性。

“没有违反《药品管理法》及其《实施条例》的规定”涉及的条款主要包括：第十七条“药品经营企业购进药品必须建立并执行进货检查验收制度，验明药品合格证明和其他标识，不符合规定要求的不得购进”；第十八条“药品经营企业购销药品必须有真实完整的购销记录”；第二十条“药品经营企业必须制定和执行药品保管制度，采取必要的冷藏、防冻、防潮、防虫、防鼠措施，保证药品质量”；第三十四条“药品生产经营企业、医疗机构必须从具有药品生产、经营企业资格的企业购进药品”等。作为药品经营企业，从合法企业购进药品是前提，必须按照《药品经营质量管理规范》经营药品是法律要求的具体化，其中对药品的进货、验收、检验、储存和养护等方面的规范是保障药品质量和安全，避免企业经营假劣药的重要措施，是重点核查的内容。

“有充分证据证明其不知道所销售或者使用的药品是假劣药”，主要是指在履行了规定的强制性义务基础上，从行业内普遍能达到的专业水平要求来考量，当事人在药品的进货、验收和储存等环节中认真履行了职责仍没有发现是假药或劣药。

由此可见，前半部分要求当事人履行相关强制性义务，后半部分强调当事人履行义务的质量是否达到专业要求，二者相辅相成，只有同时具备才能免除部分责任。本案中，当事人没有查验、留存证明该批复方当归注射液合格的出厂检验报告书，说明未完全履行相关强制性义务，因此，该案不符合《实施条例》第八十一条规定的免责情形。

值得说明的是，国家食品药品监督管理局在《关于“违法所得”问题的批复》（国食药监法[2007]74号）中指出：一般情况下，《药品管理法》、《药品管理法实施条例》中的“违法所得”，是指“实施违法行为的全部经营收入”；《药品管理法》第八十二条、第八十七条规定的“违法所得”是指“实施违法行为中收取的费用”；《药品管理法实施条例》第八十一条规定的“违法所得”是指“售出价格与购入价格的差价”。因此对本案中的违法所得认定为销售该批劣药的全部收入。

现场违规使用自拌砂浆纠其错误行为理应处罚(一)、案情简介XX市某配套商品住宅小区，由XX某建设工程有限公司承建，由XX某监理咨询公司监理。该工程总建筑面积159224平方米，总造价23779万元，上部结构为14层框剪结构，基础为预制管桩。2011年8月27日，XX某建设工程质量监督机构在工程检查过程中，发现该工程101号楼东单元13层墙体砌筑过程中，存在使用自拌砂浆的行为，执法人员随即对其余单体进行检查，但并未发现使用自拌砂浆的现象，于是对其施工资料进行了检查，发现干粉砂浆检测报告以及交易备案资料均齐全，但该批水泥、黄砂未经现场检测，质量保证资料无，砂浆配合比报告无，属违法施工，当即责令其墙体砌筑工程停止施工，并在现场向项目部下发了《建设工程局部暂停施工整改指令单》，责令其将使用自拌砂浆砌筑的墙体全部拆除，同时向当地建设和交通委员会报告了案情。

当地建设和交通委员会接到报告后，即予立案并组织展开对事件的调查。经查明，该批砂浆是用于场地临时排水沟砌筑多余的黄砂、水泥搅拌而成。由于该工程工期紧，加上干粉砂浆供应紧张，施工单位为赶工期便使用该批黄砂、水泥自拌成砂浆后使用在墙体砌筑上，施工单位和监理单位均承认其行为违法，并于当日下午将使用自拌砂浆砌筑的墙体全部拆除。在确认违法事实后，当地建设和交通委员会对施工单位发出了《行政处罚告知书》，告知其行为已违反《XX市建设工程材料管理条例》第二十四条第一款的规定，责令改正，并拟按法律法规的规定处以人民币2万元以上20万元以下的罚款，对监理单位发出了《行政处罚告知书》，告知其行为已违反《XX市建筑市场管理条例》第五十五条的规定，予以警告，并拟按法律法规的规定处以人民币5000元以上50000元以下的罚款，同时告知施工单位及监理单位其享有陈述权和申辩权的权利。施工单位和监理单位在收到《行政处罚告知书》后，没有提出异议。

当地建设和交通委员会遂于2011年9月9日向施工单位正式作出《行政处罚决定书》，责令改正，并处以罚款20000元人民币的行政处罚，向监理单位正式作出《行政处罚决定书》；予以警告，并处以罚款10000元人民币的行政处罚。施工单位和监理单位接到《行政处罚决定书》后，主动交纳了罚款。(二)、案件评析该案件属于使用禁用建材产品的行政处罚案例。根据《XX市建设工程材料管理条例》的规定，建设工程总承包单位或施工单位不得在施工现场使用禁止使用的建材产品。干粉砂浆供应不及时，施工单位为赶工期擅自使用自拌砂浆用于墙体砌筑，这种行为严重影响到工程实体质量。监理单位虽开具过监理联系单，但未采取有效措施，也未向建设行政主管部门汇报，监理单位未履行规定义务。当地建设和交通委员会认真履行职责，加强日常检查，及时发现违法行为并予以制止，有效地防止了事态的扩大，降低了违法行为对社会造成的不良影响。当地建设和交通委员会对违法行为的处理，程序合法，事实清楚，证据确凿，适用法律正确。

考虑到被处罚对象能认识到违法行为的存在并积极整改，主动承认违法行为，故对施工单位按照《XX市建设工程材料管理条例》规定处罚的下限，责令改正，并处以罚款人民币20000元，是恰当的。对监理单位按照《XX市建筑市场管理条例》规定的处罚，予以警告，并处以罚款人民币10000元，是合理的。(三)、启示禁止在施工现场搅拌砂浆，推广使用预拌砂浆，是施工技术的一场革命。用预拌砂浆代替现场拌制砂浆，是采用了先进的生产工艺，提高了技术含量，产品性能得到增强。它采用了现代化、机械化的新一代生产方式。实施“禁限”，适应了现代化施工、机械化大规模集中施工的要求，有利于减少噪音和粉尘污染，有利于资源节约，是实现文明施工，提高工程质量和施工效率的有效手段，是推进节能减排、落实科学发展观、建设资源节约型和环境友好型社会的重要途径。

2011年7月6日，市药监局在某酒家进行现场检查时发现，在凉菜间冰柜中发现“家佳蓥”绿茶芋卷7包和“源香”熏茶鹅10包。“家佳蓥”绿茶芋卷标示为龙海市榜山家佳食品厂生产，其中3包生产日期为2010年6月22日，4包生产日期为2010年7月13日，保质期9个月；“源香”熏茶鹅标示为厦门市源香食品有限公司生产，生产日期为2010年3月7日，保质期12个月。以上食品案发时均已超过保质期。经立案调查，以上两种食品是当事人从合法渠道购入的，且均为合法食品生产企业生产，其中绿茶芋卷共10包，熏茶鹅共12包，口头协议价分别为7元/包和5元/包，货值金额为130元。酒店试菜用去绿茶芋3包，用去熏茶鹅2包，无违法所得。

市药监局认为，当事人经营超过保质期食品的行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第二十八条第（八）项。依据《餐饮服务食品安全监督管理办法》第三十八条第一款第（七）项，应按照《中华人民共和国食品安全法》第八十五条的规定处罚。据此，市药监局决定给予如下处罚：1。没收上述剩存的、超过保质期的“家佳蓥”绿茶芋卷7包、“源香”熏茶鹅10包；2。罚款人民币3000元。

【评案说法】

《中华人民共和国食品安全法》第三条规定：“食品生产经营者应当依照法律、法规和食品安全标准从事生产经营活动，对社会和公众负责，保证食品安全，接受社会监督，承担社会责任。”第二十八条第一款第（八）项规定，禁止生产经营超过保质期的食品。作为食品的经营者，餐饮企业应该依法从事经营活动。在现实生活中，食品超过了规定的保质期限，食品可能还没有腐败变质，消费者食用了该食品，可能也不会产生食源性疾病，但是作为餐饮经营者应当对所经营的食品承担社会责任，对消费者的身体健康负责，是决不能经营超过了保质期的食品的。因为超过了保质期，就意味着该食品的品质可能有所改变，安全性难以保证。因此，应当对这样的食品立即作下柜处理，不得再加工出售给消费者。否则，即使没有给消费者造成危害，也要依法承担相应的法律责任。

根据《中华人民共和国食品安全法》第八十五条规定，此案的处罚范围是二千元以上五万元以下。该当事人涉案货值金额不大，无主观故意，且没有给消费者带来任何损害，具有从轻处罚的情节，市药监局作出的行政处罚是适当的。

需要特别强调的是，有些餐饮经营者认为变质或超过保质期的食品放在操作间或者仓库都不算违法，只有加工经营给餐饮消费者后才能实施处罚，这种观点是错误的。因为餐饮业的特点是即时加工销售，非工厂化、规模化、批量化，环节和影响因素多，是食物中毒和食源性疾病的高发行业，因此国家对餐饮环节的食品安全监管非常严格，食品无论是存放在操作间还是仓库，都必须遵守《中华人民共和国食品安全法》的规定。在操作间发现超过保质期的食品，为待使用食品，应按违反《中华人民共和国食品安全法》第二十八条处理，依据《中华人民共和国食品安全法》第八十五条的规定予以处罚；而在仓库发现超过保质期的食品，则是违反了《中华人民共和国食品安全法》第四十条，应当按《中华人民共和国食品安全法》第八十七条“责令改正，给予警告；拒不改正的，处二千元以上二万元以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证”之规定进行处罚。